Benefício adicional em função do desempenho escolar das crianças: uma proposta equivocada de modificação do programa Bolsa Família

Em artigo de opinião, o pesquisador do CEDE Fábio Waltenberg expõe as deficiências do Projeto de Lei 247/2009 como política educacional e social.

Fábio Waltenberg*
7 de março de 2010

Foi aprovado na Comissão de Educação, Cultura e Esporte do Senado, o Projeto de Lei do Senado 247/2009, de autoria do Senador Tasso Jereissati (PSDB-CE), que propõe o pagamento de um montante adicional às famílias beneficiárias do programa Bolsa-Família cujas crianças obtenham bom desempenho escolar. O projeto não estabelece o valor do adicional, nem a forma de avaliar o desempenho dos alunos. Foram 17 votos favoráveis, de senadores da oposição e governistas, e apenas um voto contrário, da senadora Ideli Salvatti (PT-SC), que argumentou, conforme publicado em reportagens nos jornais Folha de S. Paulo, Estado de S. Paulo e Globo da semana passada, que o projeto “responsabiliza de forma cruel a criança pelo aumento da renda familiar” e que “a criança que não tiver bom desempenho vai sofrer pessão da família”. Como tramitou em caráter terminativo, salvo no caso de ser deferido o recurso apresentado pela mencionada senadora, não passará pelo plenário do Senado, e seguirá para apreciação da Câmara.

Tal projeto constitui um claro equívoco. E não somente pelas razões explicitadas pela Senadora Salvatti. Como política educacional, o projeto é de eficácia duvidosa e repousa sobre princípios éticos controversos. Como política social, pode ser visto como uma mudança de rumo na direção errada – ao optar por um tipo de condicionalidade de natureza perversa – ou pura e simplesmente como um retrocesso – ao introduzir mais condicionalidades, quando um eventual aprimoramento do Programa Bolsa Família (PBF) requereria menos contrapartidas. Por qualquer ângulo, o projeto é, no mínimo, questionável. E, apesar disso, recebeu quase a totalidade dos votos dos senadores da citada Comissão.

Ignoremos questões relacionadas a motivações políticas subjacentes à proposta ou ao voto de cada Senador, bem como eventuais dificuldades orçamentárias para efetivamente implementar o que é proposto no projeto – assuntos em discussão na mídia. E analisemos brevemente as principais deficiências do projeto, seja como política educacional, seja como política social.

A motivação do projeto, em seu aspecto educacional, baseia-se: (i) na premissa de que elevar o nível de aprendizado das nossas crianças é um objetivo desejável; (ii) na observação empírica de que o desenho atual do PBF não contribui para elevar tal nível, por exigir somente a frequência dos alunos à escola; (iii) na convicção de que a forma adequada de se elevar conhecimento dos nossos alunos é lhes dar incentivos financeiros, com base no seu desempenho em avaliações; (iv) na certeza de que é possível medir com exatidão o desempenho individual de alunos.

Embora sejam inúmeras as concepções do que de fato signifique “elevar o nível de aprendizado das nossas crianças” ou “bom desempenho escolar”, o ponto (i) talvez seja o menos controvertido; aceitemo-lo. Sobre o ponto (ii), é sabido entre pesquisadores e gestores do setor que o desenho atual do PBF não contribui para elevar o nível de aprendizado dos alunos. Contudo, este não é o objetivo central de um programa que, nos moldes atuais – e independentemente do que afirme o Governo ou o Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) – é, na sua essência, um programa de assistência social, e não de “formação de capital humano”. Quanto ao ponto (iv), estatísticos e educadores envolvidos em avaliações educacionais, se consultados, provavelmente dirão que, se calcular médias de desempenho por turma, por escola, por município ou por estado, já é uma tarefa espinhosa – permeada, por exemplo, de variados vieses estatísticos e de riscos de fraudes diversos – medir com exatidão o desempenho individual de alunos é praticamente impossível a baixo custo. Como fazer depender uma parcela do orçamento de tantas famílias de uma unidade de uma medida imprecisa? Ainda nos atendo a questões muito mais técnicas do que éticas, o ponto (iii) constitui o maior problema. Em que evidências empíricas se baseou o relator do projeto para concluir que conceder incentivos financeiros é medida eficaz para elevar o desempenho dos alunos? Foram analisados resultados de exeprimentos internacionais ou foram conduzidos experimentos em pequena escala que permitam concluir que esta é a medida mais eficaz, frente a alternativas? E quanto aos possíveis “efeitos colaterais”? Será que não haverá pressão sobre as crianças, como sugerido pela única voz contrária ao projeto na Comissão? O que dizem os psicólogos? Será que não haverá conluio ou corrupção na relação entre famílias e avaliadores? Como se pode propor um projeto tratando de tema tão sensível, ignorando-se a literatura multidisciplinar sobre o assunto, sem avaliação de projetos-piloto, baseando-se apenas no senso comum de que os incentivos financeiros seriam a medida mais eficaz?

Porém, mesmo que fosse provado que a introdução de incentivos financeiros para crianças com bom desempenho escolar constituísse a forma mais eficaz de se elevar o aprendizado, e que se encontrasse um mecanismo de avaliação individual minimamente seguro – ainda em tais condições – restaria um problema, que é o maior de todos, por ser não técnico, mas sim ético. Está de acordo com nossos princípios, com nossas convicções morais, a ideia de conceder benefícios financeiros em troca de desempenho escolar? Será que somos consequencialistas a este ponto, ou será que devemos nos preocupar também, ou principalmente, com os meios e não apenas com os fins? Será que não deveríamos assumir o custo de abrir mão de tentar proporcionar algumas dezenas de pontos suplementares na Prova Brasil ou equivalente, preservando, porém, intactos certos princípios que nos são caros, como, por exemplo, o de manter separadas as esferas da educação e do ganho financeiro?

Conforme afirmado acima, como política social, o projeto pode ser visto, ou como mudança no rumo errado ou como retrocesso. Admitindo-se por hipótese que adicionar uma condicionalidade àquelas já vigentes no PBF não seja um equívoco, a nova exigência significaria responsabilizar um membro por parcela da renda familiar – e justamente o membro mais frágil da família. Potencialmente, uma fonte de pressão – descabida – sobre crianças que já não vivem em condições particularmente confortáveis. Note-se, portanto, que, contrariamente ao que se possa pensar, este projeto não reconduziria o Bolsa Família ao “espírito do Bolsa Escola”. Enquanto o Bolsa Escola visava manter a criança na escola eximindo-a da responsabilidade pelo orçamento familiar, num certo sentido é exatamente o contrário o espírito do PLS247/2009, em que a criança é responsabilizada por parte da renda familiar – que passa a depender da “produtividade” dela, criança.

Mais do que uma mudança no rumo errado, porém, o projeto pode ser visto como um retrocesso no evolução das políticas sociais brasileiras. O Governo, o MDS e, particularmente, a Secretaria de Renda de Cidadania têm conduzido o PBF seguindo uma tendência que poderia ser denominada de “inclusiva”. Tem havido preocupação em aumentar o número de beneficiários e sucesso relativo nas tentativas de aumentar valores dos benefícios; não são empreendidos grandes esforços no sentido de excluir beneficiários que não cumpram esta ou aquela condicionalidade; têm sido definidos prazos mínimos de permanência no programa bastante amplos; o critério de elegibilidade baseado na renda está sendo flexibilizado, a fim de levar em conta oscilações de renda de curto prazo. Essas características que, para alguns, constituem defeitos do programa, são, na realidade, sua maior força. Quanto mais beneficiários houver, com valor de benefício adequado, e sem maiores riscos de suspensão ou cancelamento do direito a recebê-lo, maior será a proteção social mínima, ou segurança econômica mínima, garantida a mais brasileiros. Além disso, quanto mais famílias receberem o benefício – consequência direta do processo de flexibilização das condicionalidades – menos será o PBF considerado um “programa destinado aos brasileiros pobres”, e mais será visto como um ‘”programa destinado aos brasileiros”. Em suma, a flexibilização gradual das condicionalidades tem a virtude de reduzir o traço assistencial do programa, reforçando seu caráter de segurança econômica, e tornando-se, por assim dizer, “mais universal”. Assim sendo, contrariamente ao que pedem alguns críticos do desenho atual, não é por meio da criação de novas condicionalidades que o PBF será aprimorado. Seu aprimoramento requereria – e certamente requerá no futuro próximo – a flexibilização ou mesmo a supressão das condicionalidades. O PLS 247/2009 não contribui em nada neste processo, por atuar exatamente no sentido contrário.

Esperamos que o recurso apresentado pela Senadora Salvatti seja acolhido, que o plenário do Senado analise com mais cuidado o projeto, e que este seja arquivado e devidamente esquecido.

* Fábio Waltenberg é professor adjunto do Departamento de Economia da UFF e Pesquisador do CEDE